Innovationspartnerschaft
Die Novelle des Bundesvergabegesetzes befindet sich aktuell in Vorbereitung. Ob sie heuer noch in Kraft tritt, hängt auch von der Dauer der Regierungsbildung ab. Basierend auf der Strategie „Europa 2020“ für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum ist eines der Ziele der EU-Vergabe-Richtlinie aus dem Jahr 2014(!) – Österreich ist hier seit langem mit der Umsetzung säumig - die Förderung von Forschung und Innovation, ein anderes Ziel sind jedenfalls einfachere und flexiblere Verfahren. „Denn umso komplizierter die Verfahren, desto weniger werden sich an Ausschreibungen beteiligen. Das kann nicht im Sinne des öffentlichen Auftraggebers sein“, erläutert Michael Fruhmann.
Fruhmann ist Vergaberechtsexperte im Bundeskanzleramt und war Key-Note-Speaker beim GSV-Forum „Das neue Vergabeverfahren Innovationspartnerschaft – Chance für Beschaffer und Lieferanten“, das im Oktober in Kooperation mit der IÖB-Servicestelle in Wien abgehalten wurde (siehe Kasten). Ziel des neuen Vergaberechts ist auch, dass mehr KMUs an öffentlichen Ausschreibungen teilnehmen. Indikatoren der Europäischen Kommission belegen, dass die Teilnahmequote (Anzahl der Angebote) pro Vergabeverfahren ständig abnimmt. Dabei sollte die öffentliche Hand essentielles Interesse daran, dass viele private Unternehmen an öffentlichen Ausschreibungen teilnehmen. Umso größer der Auftragswert ist, desto weniger KMUs beteiligen sich, so Fruhmann: „Auftraggeber machen sich das Leben selbst oft schwer. Aus der Angst heraus, etwas falsch zu machen, wird oft über das Ziel hinausgeschossen.“
Mit der Innovationspartnerschaft soll nunmehr die öffentliche Beschaffung von innovativen Leistungen erleichtert werden. Die Innovationspartnerschaft bietet dem Auftraggeber die Möglichkeit, eine Ware oder (Dienst- oder Bau-)Leistung zu beschaffen, die bisher nicht durch die am Markt angebotenen Leistungen abgedeckt werden kann. Das Vergabeverfahren setzt auf dem bislang verfügbaren Instrument der „Vorkommerziellen Beschaffung“ auf. Pre-commercial Procurement, auch PCP, auf.
Die Phasen der Innovationspartnerschaft
Zunächst wird ein Verhandlungsverfahren zur Auswahl der Bewerber durchgeführt. Nach Abgabe der Erstangebote werden Verhandlungen mit den einzelnen Bietern geführt, mit dem Ziel, die Qualität des Angebotes zu erhöhen. Aufgrund zuvor festgelegter Zuschlagskriterien wird mit einem oder mehreren Bestbietern eine Innovationspartnerschaft abgeschlossen. Danach folgt die Entwicklungsphase mit festgelegten Zwischenzielen und Vergütungen. Es steht dem Auftraggeber frei, auf Grundlage dieser vereinbarten Ziele die Innovationspartnerschaft nach jedem Zielabschnitt zu beenden. Wird die innovative Leistung oder Ware entwickelt, darf sie vom Auftraggeber unter bestimmten Umständen erworben werden. Ein neuerliches Vergabeverfahren, wie es bisher vorgesehen war, ist nicht mehr notwendig.
Das ist sicherlich der wichtigste Punkt, denn die bisherigen Erfahrungen mit Ausschreibungen zur Beschaffung von Innovationen zeigten, dass die Trennung der F&E-Leistung von der nachfolgenden Beschaffung – weil eine neue Ausschreibung zum Kauf der entwickelten Leistung/Ware gestartet werden musste – sowohl für Auftraggeber wie Auftragnehmer unbefriedigend war. Das Ziel der Innovationspartnerschaft ist es, diese zwei Phasen in einem Verfahren zu integrieren.
Bisher hat es europaweit 17 Verfahren in Form einer Innovationspartnerschaft gegeben und so viel kann man schon sagen, so Fruhmann: „Die Innovationspartnerschaft ist kein Wunderwuzzi, weil diese Form der Vergabe nur für bestimmte Fälle anwendbar ist und es andere Verfahren gibt, die weniger aufwändig sind: Alternativangebote, Funktionale Ausschreibung, Verhandlungsverfahren. Daher ist jeder gut beraten, zunächst genau zu evaluieren, ob die Innovationspartnerschaft das richtige Instrument ist.“
Die kritischen Punkte
Einer der wesentlichen Knackpunkte ist die so genannte Kostenobergrenze. Im Zuge des Verhandlungsverfahrens gibt es keine abschließende Leistungsbeschreibung, da die Leistung/das Produkt erst entwickelt wird. Dennoch muss – gerade bei der öffentlichen Hand als Auftraggeber – gewährleistet sein, dass ein definierter Kostenrahmen eingehalten wird. Die Einhaltung der Kostenobergrenze ist auch eine Voraussetzung für den späteren Erwerb der entwickelten Leistung/des Produkt.
Weiters müssen die Phasen der Entwicklung und des Erwerbs zueinander „verhältnismäßig“ sein. Die Formulierungen, was „verhältnismäßig“ bedeutet, sind aber schwammig. Fruhmann ortet hier Nachschärfungsbedarf.
Weitere Fragen tun sich im Zusammenhang mit den Verwertungsrechten auf. „Diese Frage stellte bislang ein wesentliches Problem dar“, berichtet Karlheinz Moick von der Forschungsförderungsgesellschaft (FFG). Im PCP-Verfahren müssen sowohl Auftraggeber als auch Auftragnehmer die Verwertungsrechte haben (geteilte Rechte), was dazu führte, dass sich einige Unternehmen zum Schutz ihres Know-hows nicht mehr an PCP-Verfahren beteiligt haben. Drastisch ausgedrückt: Der Auftragnehmer erbringt die F&E-Leistung, aber der Auftraggeber schreibt erst in der zweiten Phase aus und der Chinese macht‘s dann mit dem Know-how des Auftraggebers billiger.
„Die Innovationspartnerschaft lässt hier mehr Freiraum. Möglich sind auch hier wieder geteilte Rechte, der Markt wird dies regeln“, ist Moick überzeugt: „Das Geschäft macht prinzipiell der Hersteller, es kann aber ein Miteigentumsrecht vereinbart werden, wenn der AG mit entwickelt hat.“ Die FFG bietet übrigens einen One-stop-shop an, bei dem die Angebote auch gleich als Förderanträge gestaltet werden können.
Ein heikler Punkt aus Sicht des Auftragnehmers ist die Möglichkeit für den Auftraggeber, die Innovationspartnerschaft jederzeit zu beenden, wenn F&E-Meilensteine nicht erreicht wurden. Ein Pferdefuß für Private, merkt Fruhmann an, der diese neue Form des Verfahrens daher auch eher für Forschungseinrichtungen geeignet hält.
Erste Erfahrungen
In Deutschland konnten bereits erste Erfahrungen zur Innovationspartnerschaft gesammelt werden: Esther van Engelshoven vom Nahverkehrsverbund Schleswig-Holstein (NAH.SH) berichtet über die Bemühungen ihres Landes, eine umweltfreundliche Alternative zu Dieselzügen auf nicht elektrifizierten Strecken zu finden, die es derzeit am Markt noch nicht gibt. Demnächst werden drei Verträge auf Strecken auslaufen, es müsse jetzt die Entscheidung für emissionsarme Fahrzeuge für die nächsten 30 Jahre getroffen werden. Es wird technologieoffen nach einer Lösung gesucht, die eine CO2-Minderung gegenüber aktuellen Antrieben erreichen und die über elektrische Energiespeicher zur Rückspeisung der Bremsenergie verfügen muss. Der Auftragnehmer ist in diesem Verfahren für Entwicklung, Bau, Auslieferung und Instandhaltung von insgesamt 50 Fahrzeugen verantwortlich.
Das Verfahren ist im Laufen, Engelshoven rechnet erst im Laufe 2018 mit finalen Angeboten. Ihr Zwischenbericht: Die Entwicklung eines Bewertungssystems für die doch technisch unterschiedlichen Ansätze war herausfordernd. Überlegungen gäbe es auch hinsichtlich eines Bonus für niedrigere Emissionen oder besondere Ausstattungs- und Komfortmerkmale.
Insgesamt bedeutet das Verfahren sehr viel Aufwand für die Bieter, aber auch auf Auftraggeber-Seite. Positiv festzustellen ist ein hohes Interesse seitens mehrerer Hersteller.
Derzeit wird auch noch überlegt, einen vorzeitigen Ausstieg im Vertrag festzulegen, allerdings schrecke das natürlich die Bewerber ab. Engelshoven: „Der Vorteil wäre, dass wir uns von Partnern trennen können, wenn erkennbar ist, dass voraussichtlich eine Verzögerung beim Fahrzeug-Hersteller eintreten wird.“ Als schwierig betrachtet Engelshoven, das Geheimhaltungsbedürfnis der Bieter einzuhalten: „Die Erkenntnisse aus den Gesprächen im Verhandlungsverfahren sind ja Grundlage für die danach folgende Ausschreibung.“
In der abschließenden Podiumsdiskussion waren sich die Vertreter der öffentlichen Hand wie auch potenzielle Auftragnehmer einig: Man freue sich über das neue Instrument, das Innovation und Beschaffung verbindet, aber es ist nicht als Allheilmittel für Innovationen zu sehen. Für bestimmte Situationen werden andere – weniger zeitintensive – Vergabeverfahren geeigneter sein.
