Städtebauliche Verträge
Als längst überfällig wurde die vor rund zwei Jahren geschaffene Möglichkeit der städtebaulichen Verträge (StbV) für Wien bezeichnet, weil gerade in der Bundeshauptstadt aufgrund des Bevölkerungswachstums nicht nur Wohnraum, sondern damit im Zusammenhang stehende Infrastruktur geschaffen werden muss. Medienberichte erweckten den Verdacht, dass mit diesem Instrument im Gegenzug für eine Kostenbeteiligung großzügige Widmungsänderungen möglich seien. Mit dieser Art „Kuhhandel“ sei von baulichen Dichten bis hin zur Legitimation von Hochhäusern alles verhandelbar.
Tatsächlich geht es bei diesem relativ neuen Instrumentarium der Vertragsraumordnung um den Abschluss privatrechtlicher Vereinbarungen zwischen der Gemeinde und Grundstückseigentümern, mit dem Ziel Planungsziele der öffentlichen Hand zu unterstützen und gleichzeitig die Grundeigentümer an den Infrastrukturkosten zu beteiligen, die durch die Umwidmung von deren Grundstück entstehen. Wien war das letzte Bundesland, in dem die Möglichkeit von städtebaulichen Verträgen mit dem § 1a in der Bauordnungsnovelle 2014 geschaffen wurde, unter dem Aspekt „Vielleicht wird damit das öffentliche Budget entlastet und vielleicht Projekte beschleunigt …“
„Das Potenzial solcher städtebaulicher Verträge wurde sowohl von der Stadt Wien als auch von Investoren erkannt, weshalb inzwischen auch ein erheblich gesteigertes Interesse an diesem Instrument festzustellen ist. Insbesondere da sich für beide Seiten Vorteile durch den Abschluss eines städtebaulichen Vertrages ergeben können“, erklärt Rudolf Christian Pekar, Rechtsanwalt bei fwp Fellner, Wratzfeld & Partner.
Dass dennoch bis dato nur bei einer überschaubaren Menge an Großprojekten im Vorfeld städtebauliche Verträge abgeschlossen wurden, liegt zum einen an der Komplexität der Verträge – unter www.hamburg.de/staedtebaulicher-vertrag kann ein reales Vertragswerk herunter geladen werden – insbesondere aber auch am Spannungsverhältnis zwischen Verfassungs- und Zivilrecht, in dem sich die Vertragspartner bewegen. Zentraler Punkt dabei ist das „Koppelungsverbot“. Denn für den Investor ist das Vertrauen darauf, die für ein Bauvorhaben erforderliche Umwidmung zu erhalten, maßgeblich und stellt für ihn nachvollziehbar eine Vertragsgrundlage dar. Dem Bedürfnis, sich im Wege einer Verknüpfung zwischen den vereinbarten Leistungspflichten und der Widmungsänderung abzusichern, steht jedoch das in der Bauordnung, unter § 1 a Abs 3 festgelegt Verbot entgegen, wonach Abänderungen des Flächenwidmungs- und Bebauungsplans nicht vom Abschluss einer einer solchen Vereinbarung abhängig gemacht werden dürfen.
Das Koppelungsverbot – ursprünglich zum Schutz des Privaten gedacht, um allzu überbordende Begehrlichkeiten seitens der Gemeinde für erteilte (Um-)Widmungen auszuschließen – wird aufgrund der beschränkten Absicherungsmöglichkeit zum Bumerang für den Investor. „Solchen Risiken kann aber mit entsprechender Vertragsgestaltung grundsätzlich entgegengewirkt werden“, meint Pekar, der auch im Hinblick auf die bei städtebaulichen Verträgen vom Gesetz geforderte Sicherstellung der Leistungspflichten des Privaten (beispielsweise durch Konventionalstrafen, Bauverbote etc) auf eine ausgewogene Vertragsgestaltung drängt.
Dass Investoren in den Städtebaulichen Verträgen die Chance sehen, größere Projekte grundsätzlich auf rechtssichere Beine zu stellen und die Projektkosten, die im Zusammenhang mit der zu schaffenden Infrastruktur stehen, besser abschätzen zu können, klingt gut. Dass dies nicht immer zur gewünschten Wirkung führt, zeigt das Projekt „Handelskai 100“, das von der Premium Immobilien AG entwickelt wird. Auf dem rund 7.600 qm² großen Gelände direkt neben dem Büro- und Einkaufskomplex „Millennium Tower“ plante die Premium nach dem Grundstücksankauf 2014 die Errichtung von rund 450 bis 500 Wohneinheiten und eine Sockelzone mit Einzelhandelsflächen als Ergänzung zum benachbarten EKZ. Kurze Zeit später trat die Abteilung Stadtteilplanung und Flächennutzung (MA 21) an den Entwickler mit dem Vorschlag heran, auf diesem Bauplatz doch mittels eines Ein städtebaulichen Vertrag ein Hochhaus zu errichten. „Eine entsprechende Widmungsänderung wurde in Aussicht gestellt, berichtet Günter Hofmann Geschäftsführer der Premium Projektentwicklung GmbH. Grundlage dafür war das „Fachkonzept Hochhäuser STEP 2025“. Zielsetzungen und Rahmenbedingungen wurden definiert und ein städtebauliches Leitbild erstellt.
Die Jahre 2015 und 2016 waren von der Klärung vieler Fragen, wie Schattenwerfung, Durchwegung für das Hinterland etc. geprägt. Schließlich wurden die Zielsetzungen für das städtebauliche Konzept formuliert. Dabei ergaben sich aus Sicht der Premium Widersprüche: Eine gewünschte großzügige Durchwegung ist auf dem relativ schmalen Grundstück ebenso wenig in Einklang zu bringen mit der angestrebten Bruttogeschoßfläche von 100.000 m2 wie die angestrebte „spannungsreiche Höhenstaffelung“ in Bezug auf den nahestehenden Millennium Tower, so Hofmann. Auch die vorgeschriebene Anzahl von Parkplätzen, für die fünf Untergeschoße notwendig wären, stoßen nicht unbedingt auf viel Gegenliebe beim Projektentwickler.
Den Knackpunkt für das Projekt enthält aber die vorgeschriebene Flächennutzung, so Hofmann: „Völlig neu war nämlich der Hinweis, dass bei mindestens 50 Prozent Wohnnutzung der überwiegende Teil sozial gebundener Wohnraum sein sollte.“ Auf Anfrage teilte man dem Investor mit, dass diesen Teil ein Gemeinnütziger Bauträger errichten sollte. „Da wir aber keine gemeinnütziger Bauträger sind, stellt sich für uns die Sinnhaftigkeit des Projekts in dieser Form“, so Hofmann. Im schlimmsten Fall habe man zwei Jahre und eine Menge Geld verbraten, aber dafür viel wertvolle Erfahrungen für die Zukunft generiert, meint Hofmann im Hinblick auf den noch offenen Ausgang des Projekts.
Viele Missverständnisse rund um das Instrumentarium der Städtebaulichen Verträge ortet auch die Zunft der Planer. „Städtebauliche Verträge oder die Möglichkeit des Abschlusses privatrechtlicher Vereinbarungen durch öffentliche Körperschaften mit Privaten sind Instrumente, die aus unserer Sicht durchaus eine notwendige und sinnvolle Ergänzung der hoheitlichen Raumordnung darstellen“ sagt Christoph Mayrhofer, Sektionsvorsitzender der Architekten in der Kammer der Ziviltechniker/Architekten und Ingenieure für Wien, Niederösterreich und Burgenland, und unterstreicht: Derartige Verträge können eine Ergänzung zur Planung sein, aber diese nicht ersetzen.
Wenn Bauland gehortet wird oder Stadtentwicklungsziele in Bebauungs- und Widmungspläne eingeschrieben werden, aber die dafür notwendigen Grundstücke gar nicht zur Verfügung stehen, dann kann eine Ausformung mit Verträgen, die dann sehr zielgerichtet sind, durchaus Sinn machen. Aber es sollte von Anfang an klar gestellt sein, dass die Abschöpfung von Planwertgewinnen bzw. Widmungsgewinnen in Österreich grundsätzlich nicht möglich ist, spricht Mayrhofer diverse über Medien verbreitete Spekulationsgerichte an. Da sei im Zusammenhang mit Städtebaulichen Verträge beispielsweise zu lesen: „Wer in Wien eine Umwidmung für ein Bauvorhaben will, muss Kalkulationen vorlegen und einen Teil des Profits in die Allgemeinheit investieren, Sozialwohnungen zur Verfügung stellen oder etwa eine Schule bauen. Das Stadtplanungsressort wurde durch diese Verträge zur Gelddruckmaschine: Millionen-Investitionen, die aufgrund leere Stadtkassen nicht mehr möglich wären, werden nun von Privaten übernommen“ (Presse vom 16.4.2017).
Diese unterschwellig vorhandene Haltung, die Städtebauliche Verträge gern als Planwertgewinn-Abschöpfungen darstellt, gipfelt dann in der Aussage eines Wiener Verwaltungsbeamten, so Mayrhofer: „Wir wären ja blöd, wenn wir Bebauungspläne erlassen würden, da haben wir ja dann nichts mehr zu verhandeln.“ Mayrhofer hält aber die Vermutung für zulässig, dass durch die rasche Bevölkerungsentwicklung Wiens ein Abgehen von Planung in Richtung Aushandlungsprozessen nicht ungern gesehen werde.
Das für ihn entscheidende ist dabei: „Der Vertragsgegenstand kann nie die Umwidmung selbst sein, sondern es ist es eine Vereinbarung für den Fall der Umwidmung. Das muss auch in der Öffentlichkeit klar gestellt werden.“ Wenn man sich vorstelle, die hoheitliche Raumplanung hält die Entwicklung eines bestimmten Gebietes für positiv, es fehlen aber die Mittel, so kann ein derartiger Vertrag durchaus sinnvoll sein, wenn er der Unterstützung der Verwirklichung von Planungszielen sowie der Kostenbeteiligung an der durch die Festsetzung von Grundflächen als Bauland entstehenden Infrastrukturkosten dient. So sieht es auch der § 1 a der Wiener Bauordnung vor.
Jurist Pekar weist in diesem Zusammenhang auf eine weitere medial kolportierte Unrichtigkeit hin: „Auf politischer Ebene wurde ja der städtebauliche Vertrag aus ganz unterschiedlichen Perspektiven diskutiert, unter anderem auch im Sinne einer Abschöpfung des Widmungsmehrwertes.“ Eine ausschließliche Orientierung an einem solchen Ansatz würde wohl verfassungsrechtlich scheitern (Stichwort Gleichheitssatz und Eigentumsschutz sowie allfällige Doppelbesteuerung durch ImmoESt). Das bedeute freilich nicht, so Pekar, dass städtebauliche Verträge nicht möglich seien, aber diese sollten auf einem infrastrukturkostenorientierten System basieren.
Mögliche Lösungsansätze
Evelyn Susanne Ernst leitet die Initiative Planerinnen und Investorinnen der Alliance of Professional Real Estate Developers and Managers (APRE). Sie sieht in diesem in Österreich noch sehr jungen Instrument ein sinnvolles Steuerungsinstrument und die Möglichkeit einer infrastrukturellen Querfinanzierung, bemängelt aber die derzeit herrschende Rechtssicherheit mangels Konkretisierung durch den Gesetzgeber. Die für den Investor damit gegebenen Unsicherheiten betreffen sowohl den Umfang der Beiträge als auch die Verfahrensdauer. Nicht gerade hilfreich sei es auch, so Ernst, dass die bereits abgeschlossenen Städtebaulichen Verträge nicht veröffentlicht werden. Dies nähre nicht nur den Verdacht auf „Mauschelei“. Transparente Best-Practica-Beispiele würden auch schneller zur Weiterentwicklung hin zu standardisierten Rahmenbedingungen und damit zu mehr Planbarkeit im Sinne einer Risikoabschätzung für den Investor führen. Ernst: „Derzeit sind Städtebauliche Verträge wie die viel zitierte Katze im Sack. Und dienen daher eher der Investoren-Abschreckung.“
An der TU Wien beschäftigt sich Dietmar Wiegand, Professor im Fachbereich Projektentwicklung und Projektmanagement (RED), mit möglichen Lösungsansätzen für die rechtliche Abwicklung von Infrastrukturbeiträgen. Der Raumordnungsbedarf stehe dabei immer an erster Stelle. Auch Wiegand pocht daher darauf, das Know-how im Zusammenhang mit diesem neuen Raumordnungs-Instrument öffentlich zu machen, beispielsweise in Form von Musterverträgen. Wiegand: „Die Infrastruktur-Beiträge dürfen nicht von der schauspielerischen Fähigkeit der beteiligten Personen abhängen.“ Beispielsweise könnten unabhängige Gutachter die Infrastrukturbeiträge ermitteln oder der „Ausgleichsbedarf“ mittels eines Punktesystems festlegt werden. Prinzipiell gehe es darum, ein Instrument zu entwickeln, um Investitionen zu beschleunigen, so Wiegand: „Ursprünglich war auch in Deutschland die Investitionsbeschleunigung das Ziel Städtebaulicher Verträge. Derzeit ist das Gegenteil der Fall.“
Fazit: Der Städtebauliche Vertrag ist ein neues Instrument mit (noch) einigen Unsicherheitsfaktoren, aber gerade im urbanen Raum eine wichtige Ergänzung, um Projektentwickler an der erforderlichen Infrastrukturschaffung finanziell angemessen zu beteiligen.
